唐朝的官制大抵承隋之旧，以太尉、司徒、司空为三公。尚书、门下、中书、秘书、殿中、内侍为六省。次御史台；次太常、光禄、卫尉、宗正、太仆、大理、鸿胪、司农、太府，为九寺；次将作监；次国子学；次天策上将府；次左右卫、左右骁卫、左右领军、左右武候、左右监门、左右屯、左右领，为十四卫府等等。团练使也好，观察使也好，节度使也好，职名但凡有个“使”字的（也有不带“使”的使职，比如翰林学士）其实都不在国初设置的这套职官内。
所谓“使”者，天子之使也。天子临时有了事，需得个人去办。恰好便有个入眼的人在跟前，便使了此人去，使了和买木炭的，便唤作木炭使；使了养马的，便唤作马坊使；使了监宫门的，便唤作监门使；使了掌管财政出入的，便唤作度支使；使了往中书门下参议大政的，便唤作同中书门下平章事（简称同平章事，平章便是商讨之意）。凡此之类，或大或小，遗之尘埃，载之史书的也不知多少。
本来天子临着的这些大大小小的事，内外诸司都是有专人专职去办理的。比如和买木炭，本是太府寺分署所职；养马的，本是殿中省尚乘局所职；监宫门，本是左右监门卫所职；掌管财政出入的，本是尚书省户部度支司所职；参议大政，本是三省长官所职。天子坏制度，或者是临时对人起意，或者便是事小不欲烦有司，或者是嫌当职者不能称己意，或者是对当职者不放心（观军容使、监军使、监阵使便是对将帅的不放心），当然也确实随着世易而出现了异事！
比如发生战乱，某州团练了数百上千义勇，以充守捉之用。原来州官中便没有设置此类武官，所以须得设置新职。可团练兵是随战事而起，战事一平便当散归田亩，设置一个正经职官，以后事了又不便废撤，故以天子之命且设“团练守捉使（简称团练使）”，事了，使命亦了，在情在理！可有些事却是久久不能了的，比如塞外诸胡强盛，天子有意攻略之，便不得不将数州之兵马、百姓、财赋授与一人节度！诸胡非一二载可弱可灭，